州政发〔2014〕135号

各县市人民政府，州政府有关部门、单位，省属驻甘南有关单位：

《甘南州关于加快发展养老服务业的实施意见》已经州政府第45次常务会议讨论通过，现予印发，请结合各自实际，认真贯彻执行。

甘南藏族自治州人民政府

2014年11月28日

甘南州关于加快发展养老服务业的实施意见

我州人口老龄化趋势日益严峻，属典型的未富先老少数民族地区，截止2013年底，全州60岁以上的老年人有75375人，占全州总人口的10.24%，已进入人口老龄化市州行列。其中，城镇老年人30150人，占老年人的40%；农牧村老年人45225人，占老年人的60%；其中60—80岁老年人67328人；80-90岁老年人6902人；90岁以上老年人口1145人。全州现有城镇“三无”老人570人，五保老人4374人，随着社会福利事业的发展，老年服务对象已经从过去的城市“三无”老人、农村“五保”对象逐步向城乡社会高龄老人、空巢老人、失能老人延伸。预计到2020年，全州老年人将达到86250人，养老服务供需矛盾日趋突出。为积极应对人口老龄化，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，进一步发挥养老服务业在推动经济发展、促进就业、改善民生中的积极作用，健全我州社会养老服务发展机制,根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号) 和《甘肃省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（甘政发〔2014〕50号），结合我州实际,提出如下实施意见。

一、总体要求及目标任务

（一）总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，以满足老年人多层次养老需求、提升老年人生活质量为目标，遵循深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制的基本原则，充分发挥政府主导作用，强化城乡各类困难老年人托底保障工作；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会活力，使社会力量逐步成为养老服务业的发展主体；建立健全社会养老服务体系和发展老年服务产业，着力构建政府保障基本、社会增加供给、市场提升层次的养老服务业发展格局，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、建设幸福美好新甘南、努力与全省一道全面建成小康社会的重要力量。

（二）目标任务。到2015年，基本形成州、县市、乡镇、村社四级养老服务体系，基本实现政府投入为主体，社会力量参与为有力补充的养老服务发展格局。到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

——服务网络更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人，养老服务设施覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区，全州社会养老床位数达到每千名老人30张以上。养老护理人员岗前培训率达到100%、持证上岗率达到90%以上。

——基本服务全面保障。加大对养老服务的投入，统筹城乡、区域养老服务资源，促进基本养老服务均衡发展。强化政府对城乡困难老年人托底保障作用。

——体制机制充满活力。进一步转变政府职能，建立健全养老服务准入、退出和监管机制，规范行业标准。不断加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，充分调动企业、社会组织、个人和其他社会力量开展养老服务的积极性。

——产业规模显著扩大。以老年健康服务、老年文化娱乐、老年体育健身、老年金融服务、老年休闲旅游等为主的养老服务业全面发展，力争形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。推进养老服务与医疗、家政、保险、教育等相关领域互动发展,养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升。

二、强化政府主导和引领作用

（三）统筹规划养老服务业发展。将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展规划，列为服务业重点发展领域，明确发展思路、发展目标、设施建设、土地供应、资金投入、政策保障，重点扶持以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年文化教育、老年体育健身、老年金融服务、老年休闲旅游等为主的养老服务业发展。

（四）着力保障特殊困难老人的养老服务需求。按照“保基本、兜底线”的要求，落实《社会救助暂行办法》关于特困人员供养的规定，将城乡“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人全部纳入政府供养范围，其中城镇“三无”老人供养标准按照不低于上年度全州城镇居民人均可支配收入的40%，农牧村“五保”老人供养标准按照上年度全州农牧民人均纯收入的70%确定。低收入老人、经济困难的失能半失能老人，由政府提供无偿或低收费的供养、护理服务。散居和机构供养的“三无”老人全部纳入城乡居民基本养老保险范围。

（五）加强老年人优待工作。全面贯彻落实全国老龄办等24部委《关于进一步加强老年人优待工作的意见》（全国老龄办发〔2013〕97号）的实施意见，建立70周岁以上中高龄老年人津贴制度,每人每年按不低于省上标准发放津贴，所需经费由州、县市财政按照规定的比例分担。县市政府对60周岁以上老年人实行免费开放公共文化体育场所、免费乘坐公交车、免费使用公共卫生间等。各县市政府要对生活长期不能自理、经济困难的老年人，根据其失能程度等情况给予护理补贴。对有老年人去世的城乡生活困难家庭，减免其基本殡葬服务费用，或者为其提供基本殡葬服务补贴。

（六）统筹规划发展养老服务设施。各县市政府在制定城市总体规划、区域总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按照《城市公共设施规划规范》、《城镇老年人设施规划规范》等标准要求配建养老服务设施，突出地方特色和民族风貌，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，并确保用于养老服务；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划及建设指标要求的，要在3年内通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。社区养老服务设施应位于适宜老年人活动的楼房低层，要因地制宜，结合当地老人生活习惯配建一些适合集中养老的服务设施。城市要整合利用公共服务设施和闲置资源，加快社区日间照料中心等养老服务设施建设；农村要结合开展“1236”扶贫攻坚和“双联”行动，利用农家大院、闲置公共服务设施等资源，每年建成20个以上互助老人幸福院。支持街道（乡镇）建设老年人活动中心及室外活动场所，支持在有条件的藏传佛教寺院内建设贫困僧尼供养点。加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、教育、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益。推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。

（七）办好公办保障性养老机构。各县市至少建有1家养护型或照料型养老机构，充分发挥托底作用，重点为城市“三无”人员和农村五保对象中的老年人、低收入老年人、经济困难的失能半失能老年人等提供基本的供养、护理服务。在有条件的藏传佛教寺院建立特困僧尼供养点，使年迈体弱僧尼生活和居住有保障。已建成并投入使用的养老服务机构，要根据《养老机构管理办法》中提出的养老机构管理服务的内容和要求，成立机构，配备与服务和运营相适应的工作人员，直接服务于服务对象的医护人员及护理人员与正常老人、儿童的比例为1：10-12左右；与不能自理老人、儿童的比例为1：3-4左右。行政管理人员不超过职工人数的10%。并依法与其签订聘用合同或者劳动合同。要做好优化州、县市两级社会福利机构和养老机构资源，实现其示范引领、专业培训、功能试验、品牌输出作用。按照“撤小、做大、强中心”的思路，合理布局农村敬老院建设。加强敬老院管理，进一步做好敬老院事业单位法人登记工作，将敬老院管理运行经费纳入财政预算。健全农村五保供养机构功能，在满足农村五保对象集中供养需求的前提下向社会开放，使之逐步发展成为区域性养老服务中心。鼓励敬老院利用现有闲置土地、设施等，因地制宜发展种植、养殖等院办经济，其收入用于改善供养对象生活。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华。建立跨州、县市养老服务协作、城市公办养老机构与农村五保供养机构对口支援和合作机制，促进区域之间、城乡之间养老资源的共建共享。

（八）开展养老机构改革试点。建立养老服务评估制度和老年人入住公办养老机构评估制度。开展公办养老机构改制试点。有条件的县市可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老机构可采取公建民营、委托管理等方式，在保证其公益属性、国有资产不流失的前提下，实行市场化运营，严禁改变性质，从事核定范围以外的经营业务。

（九）推动养老机构标准化创建。探索政府搭台、企业参与、市场化运营、股份制合作的养老机构建设运营模式。发挥甘南藏区独特的人文和地理环境优势，加强与省内外养老机构和相关组织联建联营、合作经营、交流互动，发展“候鸟式”养老服务。建立健全居家养老、社区养老、机构养老服务等地方性养老服务标准体系。开展规范化标准化养老机构、示范社区老年人日间照料中心、农村互助老人幸福院先进县市创建活动。

（十）积极发展老年教育。要把老年教育纳入终身教育体系，统一规划，加强组织协调，共同促进老年教育发展。进一步完善老年教育设施和场所，支持老年大学（学校）建设。

（十一）支持开展老年人体育健身活动。要把老年体育活动场地设施建设纳入公共配套服务设施建设规划。各县市和有条件的乡镇（街道）要建设老年人活动中心及室外活动场地，有条件的行政村、社区要建设老年人体育活动室、站（点）。公共体育场馆应免费或优惠向老年人开放。具备开放条件的机关、学校、企事业单位和社会团体的内部体育设施优先向老年人开放。适当安排面向农村老年人的专题专场公益性文化体育服务。按照就地就近、小型多样、文体结合、科学健身的原则，最大限度地动员老年人参与体育健身活动，提高老年人体育健身人口比例。

三、发挥社会力量的主体作用

（十二）发展居家养老便捷服务。各级政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。鼓励个人利用家庭资源就近就便开展为老服务。大力推进居家养老服务中心建设，提供紧急呼叫、家政预约、物品代购等适合老年人的服务项目。引导专业化社会组织、家政和物业等企业和机构，加盟、参与、托管社区居家养老服务，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。

（十三）支持社会力量投资养老机构。简政放权，降低社会力量兴办养老机构在资金、场地、人员等方面的准入门槛。按照先州、后县市的建设思路，重点支持养老条件好、积极性高、养老服务需求强的县市，建设一个社会资本投入为主体、政府投入为引导的示范性养老机构。支持社会力量对闲置的医院、学校、厂房、商业设施、农村集体用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造，兴办养老机构。鼓励个人利用社区居民住宅和农村闲置房屋，兴办家庭化、个性化的托老所等养老机构。鼓励社会办养老机构接收安置“三无”老人等政府供养对象。将成熟可行的养老服务项目列入对外经济合作和招商引资项目名录，积极引进省内外资本来我州投资养老服务业。

（十四）推动医养融合发展。支持有条件的养老机构设置医疗机构，符合条件的纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。鼓励有条件的医疗机构举办养老机构，采取医疗养老一体化管理单独核算的模式，鼓励医疗机构转型为护理院或增设老年护理床位。支持社会资本举办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的医疗机构。有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。医疗机构、社区卫生服务机构应当与养老机构建立双向转诊、远程医疗、协议委托等合作关系，建立老年人健康档案，开通预约就诊绿色通道，为老年人就医提供优先优惠服务。建立社区卫生服务机构与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康检查、保健咨询等服务，有条件的地方可以为老年人设立家庭病床。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。

（十五）鼓励公益慈善组织支持养老服务。支持民营企业积极投身公益慈善事业，引导公益慈善组织建设或运营养老机构、开发养老用品、提供养老服务。鼓励爱心人士和慈善组织冠名捐建各类养老机构和设施，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。加强基层老年协会建设，动员基层群众性自治组织和老年协会开展自助、互助服务和文化体育健身活动。实施“银龄行动”，探索建立老年人参与自愿互助服务的工作机制，鼓励低龄健康老年人参与社会服务。扶持发展各类为老服务志愿组织，落实为老志愿服务登记制度，倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生等参加养老服务志愿活动。结合“五好文明家庭”创建、青年志愿者活动，依托“妇女之家”等，为老年人提供特需服务。

四、培育发展养老服务产业

（十六）拓展老年服务消费市场。按照国家产业发展政策要求，引导和鼓励社会资本以多种形式，投资养老服务产业。支持企业和机构开发生产老年人家用健康检测、治疗等智能终端产品，运用互联网、物联网等技术手段大力发展老年电子商务，满足老年人健康养老需求。实施“福康工程”，为残障老年人提供辅具配置、假肢安装等专业化服务。培育开发红色旅游、乡村旅游和“丝绸之路”旅游等老年旅游市场。结合华夏文明传承创新区建设，开办为老服务网站和老年学校，支持老年广播电视发展和老年图书报刊、音像制品出版。规范养老服务市场秩序，健全行业标准，加强监督检查，营造安全、便利、诚信的消费环境。

（十七）开发老年产品用品。围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业生产经营安全有效的老年用品用具和服务产品。特别是要充分利用我州大力发展特色畜牧业、林果业的优势，开发老年保健食品。大力开发老年护理、康复、保健等产品和用品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。开发老年宜居住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活质量。

（十八）打造养老产业集群。各县市和相关行业部门要加强规划引导，按照“非禁即入”原则，放宽经营范围核定条件，扶持发展养老服务企业。实施品牌战略，扶持培育中小型养老服务企业走专业化发展道路，鼓励实力强的养老服务企业走标准化、规模化、品牌化和连锁化发展道路，形成一批具有知名品牌和较强竞争力、产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务企业集团。

五、完善扶持政策措施

（十九）完善金融支持政策。金融机构要加快金融产品与服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，为养老服务业提供多元化金融服务。拓宽养老服务业融资渠道，充分运用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。政府出资建立的担保机构要积极支持养老机构贷款担保工作。加强养老机构信用体系建设，对信用等级高的养老机构加大信贷支持力度。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。引导保险机构开发推广适合老年人的健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等保险产品，鼓励老年人积极投保。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。支持有条件的县市开展老年人住房反向抵押养老保险试点。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、以房助养等产品。政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。

（二十）完善土地供应政策。各县市政府要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，对清理出批而未用或闲置的公益性用地可调整为养老服务用地，已经供应的建设用地经审批可改变用途用于养老项目建设。农村可以将未承包的集体所有的土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益用于养老服务。社会资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发，不得以集资建设等名义和形式变相用于房地产开发或分割转让。

（二十一）完善税费减免政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对符合条件的非营利性养老机构免征企业所得税，其自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性养老机构建设按程序报批后免征房屋产权登记费、环境监测服务费、防洪费、排污费、人防建设费、绿化费、城镇垃圾处理费、城市建设配套费等行政事业性收费；营利性养老机构建设上述行政事业性收费减半征收。除法律法规明确规定的收费项目外，不得对社会办养老机构另行收费，凡收费标准设置上、下限的，均按下限收取。养老机构用电、用水、用气（燃气）、用热等按居民生活类价格执行，并免收相应的配套费；免收养老机构有线（数字）电视、固定电话、宽带互联网一次性接入费（安装费），有线（数字）电视基本维护费按不高于当地居民用户终端标准的50%收取。对经工商部门登记的养老服务组织和机构，可享受国家扶持发展中小企业、小型微利企业、劳动密集型企业和服务业等相应的税费优惠政策。

（二十二）完善财政投入政策。各县市政府要加大投入，将养老服务体系建设资金纳入财政预算，建立自然增长机制，并重点向农村倾斜。采取补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，推动民办公助，支持社会力量举办养老服务机构。从2014年起，采取以奖代补方式，对建成通过验收且依法登记投入运营的社会办非营利性养老机构，根据实有床位给予一次性建设补贴，其中用房自建的新增床位每张补贴1万元、租赁用房且租期在5年以上的每张床位补贴4000元，营利性养老机构按非营利性养老机构补贴标准的80%予以补贴,所需资金由省级财政预算安排50%、福利彩票公益金安排50%，其中福彩公益金部分属于州级的，由州承担1000元；属于县市的，由县市承担2000元。各县市政府可在此基础上视财力出台补贴政策，提高补贴标准。社会办养老机构5年内改变用途或部分改变用途的，收回建设补贴。对运转正常且提供的服务质量达到行业要求的社会办的非营利性养老机构，由各县市政府确定是否给予一定数量的运营补贴。公建民营养老机构享受社会办非营利性养老机构的补贴政策。州、县市财政和福彩公益金要对居家养老服务、养老机构投保责任保险给予资助，对运营状况好的城乡社区日间照料中心（农村互助老人幸福院）予以补贴，并制定具体的补助标准和管理办法。公办养老机构的基本建设、机构运转和人员经费，纳入同级财政预算予以保障。社会办养老机构收住“三无”老人的供养经费，由当地财政直接拨付养老机构。州、县市政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将60%以上用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。

（二十三）完善人才支撑政策。支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。制定鼓励大中专院校对口专业毕业生从事养老服务工作的优惠政策，对高等院校、高职、职中养老服务相关专业毕业、与养老机构签订5年以上正式劳动合同且在岗工作满一年的人员，按学制给予逐年返还全额学费的优惠政策。符合优惠政策的人员应向所在养老机构提出申请，由所在养老机构报同级民政、财政部门审核后，从本级福彩公益金留成中安排资金予以落实。依托大中专院校和养老机构、医疗机构建立养老服务人员实训基地，支持社会资本创办养老服务培训机构。把养老护理人员技能培训纳入城乡就业培训范围，落实职业培训和技能鉴定补助政策。落实养老护理员岗位设置和职称评聘制度，养老护理员持证上岗率2020年达到90%以上。鼓励有条件的县市建立养老护理岗位补贴制度。在政府投资的养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。城镇社区日间照料中心等养老服务设施，每处至少安排1—2名公益性岗位人员，专职从事养老服务工作。获得初级以上资格证书的养老护理员（含外地户籍），在本市养老机构累计服务时间满3年，且满足当地政府确定的住房保障条件的，可优先向养老机构所在地申请公共租赁住房。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与公立医疗机构、公办福利机构相同的执业资格、注册考核、职称评审等政策，落实并逐步提高薪酬和福利待遇。养老机构应当积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高工资福利待遇。

六、完善市场监管机制

（二十四）健全养老服务行业规范。民政部门要严格执行《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号）、《养老机构管理办法》（民政部令第49号）等相关规定。健全养老服务行业准入、退出监管和运营评估机制，指导养老机构规范管理、改善服务，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。逐步完善养老服务业行业标准。各县市要按照属地化监管原则，强化对本县市养老机构的服务范围、服务质量和服务收支情况的日常监督和年审。

（二十五）建立养老服务业定价机制。价格主管部门要探索建立养老服务业定价机制，科学合理制定实行政府定价、政府指导价的范围及其收费标准，规范养老服务收费行为。公办和非营利性养老机构基本服务收费（床位费、护理费等）标准经当地价格主管部门备案后执行，特需服务收费标准由养老机构与入住老人或其委托人协商确定。

（二十六）建立养老服务业统计体系。统计等部门要建立统一的养老服务业统计体系，准确、及时、全面反映养老服务业发展的规模、水平、行业结构等基本情况。充分利用电子政务网络，建立养老机构数据直报系统，加强养老机构信息收集、储存、统计和分析。

七、加强组织领导

（二十七）健全工作机制。各县市政府要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，成立加快发展养老服务业工作领导小组，进一步强化统筹协调，研究推进政策措施，认真落实目标任务。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。财政部门要逐步建立符合养老服务业发展需要的公共财政投入增长机制。人社部门要加强养老服务人员管理、职业技能培训与鉴定。卫生、计生部门要研究医养结合服务模式，提升医疗服务能力。规划、国土、住建部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应。税务部门要落实税收优惠政策。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。教育、公安消防、商务、金融、质检、工商、文广新、体育、食药监等部门要各司其职，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

（二十八）营造良好社会环境。充分发挥新闻媒体的引导作用，大力宣传《老年人权益保障法》，弘扬敬老、养老、助老的优良传统，引导老年人树立健康的养老观念、社会化养老的消费理念，营造安全、便利、诚信的老年消费环境。引导、培育、扶持社会力量积极主动投身养老服务业，形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与、各尽其能的发展格局。开展“敬老文明号”创建活动，表彰命名社会服务窗口养老服务示范单位和“孝亲敬老”模范个人，加大助老为乐好人好事的宣传力度，为加快养老服务业发展营造良好氛围。

（二十九）强化督促检查。各县市政府要根据本实施意见要求，结合实际抓紧制定实施方案，将养老服务覆盖面、养老床位增长率、养老服务人员配备、地方财政投入等量化指标纳入县市政府目标责任制考核范围。州政府相关部门要按照国家相关部委提出的促进民间资本参与养老服务业的政策措施和本实施意见要求，细化具体的支持措施。州发改委、州民政局和州老龄办要加强对本实施意见执行情况的监督检查，及时向州政府报告。州政府将适时组织专项督查。